عملیات فرابودجه ای در اقتصاد ایران


در حالی کــه بودجه ریــزی در ایــران همــه سیاســت های پولی، ارزی و مالی و نیز بازارهای کالا، کار و تجــارت خــارجی و دیگر بخش های اقتصاد به ویژه بخش واقعی اقتصاد را تحت تاثیر قرار می دهد تا امروز سیاست بودجه ای در کشور به بوته فراموشی سپرده شده بود.
این غفلت به ویژه پس از آنکه مسعود روغنی زنجانی و تیم همراه او از سازمان برنامه و بودجه رفتند و این سازمان با سازمان امور اداری و استخدامی ادغام شد و در سال های ریاست محمود احمدی نژاد بر دولت های نهم و دهم بیشتر و بیشتر شد.
در حالی که سازمان برنامه و بودجه در دولت روحانی زنده شد و در شرایطی که مدیریت سازمان برنامه و بودجه به دست گروه تازه ای افتاد و برخی نارسایی ها و کاستی ها در دستور نوسازی ساختاری قرار گرفت اما هنوز سیاست های بودجه ای و ابعــاد بودجه ریزی برای حتی نخبگان و فعالان اقتصادی روشن نشده است.
نکته بسیار مهــم در بودجه ریزی ایران پدیده »فرابودجه ای« اســت که تاکنون کمتر در کانون توجه قرار گرفته اســت.
سیدحمید پورمحمدی، رییس ســازمان برنامه و بودجــه به همراه محمد قاســمی کتابی با عنوان «بودجــه و فرابودجه در اقتصاد ایران» نوشته اند که اطلاعات بسیار مهمی در بــاره فرابودجــه در ایران دارد.
آنچــه در ادامه می خوانید برداشــت و برگزیده از «فرابودجه در اقتصاد ایران» است که رییس سازمان برنامه و بودجه نوشته است.
سلطه بودجه ای
رییــس ســازمان برنامه و بودجــه در مقدمه نوشــته اش یادآور شــده اســت: در اقتصاد ایران پدیده ای به نام سلطه بودجه ای ریشه های عمیقی دوانده است.
این پدیده که به تعامل پیچیده ای میان سیاست های پولی و مالی دولت اشاره دارد، نه تنها بر ثبات اقتصادی کشور تاثیرگذار است، بلکه به طور گسترده ای بر ساختارهای اقتصادی و سیاسی ایران نیز اثر می گذارد.
ســلطه بودجه ای نشان دهنده وابستگی شدید سیاست های پولی به نیازها و تقاضاهای مالی دولت است.
دولت برای تامین مخارج خود به جای استفاده از منابع مالی پایدار و ساختاریافته به طور فزاینده ای به منابع نامطمئن و گاه زیانبار متوسل می شود.
در اقتصاد ایران سلطه بودجه ای به دلایل پرشمار از جمله وابستگی شدید به درآمدهای نفتی، ناتوانی در تامیــن کافی درآمدهای مالیاتی و عدم انضباط مالی دولت ها شکل گرفته است.
این وابستگی اغلب به ایجاد ناپایداری هایی در اقتصاد کلان منجر می شود که شامل تورم، افزایش کســری بودجه و بدهی های دولتی بیشتر است و موجب می شــود اقتصاد ایران در برابر نوسان های قیمت نفت و تحریم های بین المللی بی دفاع باشد.
روابط سیاست های پولی و مالی
سیاست های پولی مجموعه ای از ابزارهایی است که بانک مرکزی برای دستیابی به هدف هایی مثل کنترل تورم، ایجاد رشد اقتصادی و کاهش بیکاری از آنها استفاده می کند.
سیاســت های مالی بودجه ای نیز تصمیم هایی را شــامل می شــود که برای تحقــق هدف های اقتصادی دولت و با هدف افزایش ثبات اقتصادی، ارتقای رشــد اقتصادی پایدار و کاهش بیکاری و فقر گرفته می شود.
در دهه های تازه سپری شــده در اقتصاد ایران، سیاســت های بودجه ای (مالی) گونه ای بوده که نهادهــا و متولیان سیاســت های پولی به یکی از ارکان اجرای سیاست های بودجه ای تبدیل شده اند.
از جمله این سیاست های دخالت گرایانه تسهیلات تکلیفی است که ماهیت آنها سیاست های بودجه ای هستند و هدف های سیاست های پولی را تحت تاثیر قرار می دهند.
سیاست های پولی و مالی تاثیر عمیقی بر ســطح و ترکیب پس اندازها، سرمایه گذاری ها، تولید و اشــتغال و دوام و مانــدگاری ذخایر ارزی می گذارنــد.
بدون وجود هماهنــگی کارآمد میان سیاست های پولی و مالی، بی ثباتی مالی رخ می دهد و این بی ثباتی به نرخ های بهره بالا، فشار نرخ ارز، شتاب تورم و تاثیر نامطلوب بر رشد اقتصادی منجر می شــود.
این مساله در اقتصاد ایران بارها و بارها تجربه شده و به مجادله کشیده شده است.
برخی نارسایی ها
مالیات ها، یارانه ها و مخارج دولت به سیاست های مالی (بودجه ای) مربوط اســت.
بر حسب تغییرات هریک از آنها ابزارهایی برای سیاســت های مالی انبســاطی یا انقباضی انتخاب می شــود.
متولی سیاست های مالی در مرحله تصمیم گیری سازمان برنامــه و بودجــه و در فاز اجــرایی وزارت امور اقتصادی و دارایی است.
متولی سیاست های پولی در فــاز تصمیم گیری و نیز اجرا باید بانک مرکزی باشد اما شــورای پول و اعتبار در این کار اختلال ایجاد می کند.
یکی از ابرچالش های اقتصاد ایران که اکثریت اقتصاددانان بــر آن اتفاق نظر دارند چالش های بودجه ای اســت.
صرف نظر از برخی روش های اشــتباه در تدوین بودجــه اثرگذاری بسیار قوی قوانیــن بودجه بر عملکــرد بانک مرکزی نکته کانونی اســت.
زیاده خواهی سیاستگذار، اجرای برنامه هــای غیراقتصــادی و نامتناســب بودن تصمیم هــای تخصیص بودجه بــا واقعیت های اقتصادی ایران ســبب می شود در مرحله اجرای بودجه، مجری سیاســت های مــالی همواره از مجری سیاســت های پولی تقاضای کمک کند.
تجربه های طولانی نشان می دهد که این مسائل به درهم آمیختگی منجر شــده و کارآمدی ها را کاهش می دهد.
عملیات فرابودجه ای دولت ها
عملیات فرابودجه ای آن بخش از عملیات مالی دولت است که در راســتای اجرای سیاست های بودجه ای انجام می شود اما انعکاس در جدول های منابــع و مصارف بودجه ســالانه ندارد.
اصطلاح فرابودجــه ای را با توجه بــه اقتصاد سیاسی ایران می توان به چند طبقه تقسیم کرد.
الف - هزینه های پنهان
کم برآوردی ردیف های بودجه به دلیل کمبود منابع موردنیــاز و عدم امکان توقف اجرای برخی برنامه ها، موجب می شود منابع مالی پیش بینی شده برای اجرای برنامه های دولت کافی نباشد.
در این وضعیت بار مالی این برنامه ها توسط دیگر نهادها تامین می شود بدون اینکه در کسری بودجه سالانه انعکاس یابد.
ب - تضمین های دولتی
در این حالت خود دولت یا شرکت های دولتی به پشتوانه تضمین نامه های صادره نسبت به اخذ تســهیلات از شبکه بانکی اقدام می کنند و دولت متعهد به پرداخت اصل، ســود و سایر هزینه های مربوطه از جمله هزینه اســتمهال می شود.
خرید کالاهای اســاسی مثل گندم یک نمونه مناسب برای معرفی است.
ج - صندوق های غیر بودجه ای
صندوق های غیر بودجه ای صندوق هایی هستند که از لحاظ حقوقی از بودجه های دولت مستقل به حساب می آیند اما مالکیت و مدیریت آنها با دولت اســت و منابع بودجه ای در آنها ممکن اســت از درآمدهای مالیاتی، درآمدهای نفتی و ... تامین شود.
د - معافیت های مالیاتی
دولت ها برای حمایت از اقشار خاص آنها را از پرداخت مالیات معاف کرده اند.
هزینه اجرای چنین سیاست هایی به وضوح در جدول های بودجه دیده نمی شــود اما بار مالی آنها به دوش دولت است و بخشی از عملیات فرابودجه ای است.
موارد الف و ب، هزینه های پنهان اجرای بودجه دولت است و کسری بودجه را افزایش می دهند و با استقراض از شبکه بانکی موجب سلطه بودجه ای دولت بر بانک ها می شود اما مورد ج موجب سلطه مالی دولت بر بانک مرکزی نمی شود.
وقــوع عملیات فرابودجه ای به متعهد شــدن دولت در قبال یک نهاد خارج از بودجه دولت منجر می شود.
اگرچه ممکن است عملیات فرابودجه ای در کارنامه بودجه نمود نداشته باشد اما بدهی های حاصل در صــورت مالی طلبــکاران بازتاب پیدا می کند و با تایید مراجع حســابرسی، این بدهی ها به عنوان بدهی دولت قطعی تلقی شــده و دولت متعهد به بازپرداخت می شــود. مقدارهای مثبت و بزرگ تفاضل بین تغییرات بدهی و کسری بودجه ســالانه نشــان دهنده تلاش برای پنهان کردن خرج های دولت یا هزینه کرد غیرشفاف آن است.
دولــت می تواند خرج های خود را به شــرکت ها و نهادهای دولــتی یا عمومی منتقل کرده و ردپای این فعالیت ها در کســری بودجه را پنهان کند.
در ایران منابع موجود در صندوق توسعه ملی، بانک ها، نهادهای عمومی غیردولتی مانند تامین اجتماعی و چاپ پول پرقدرت توسط بانک مرکزی مجراهای تامین عملیات فرابودجه ای دولت هستند.
عملیات فرابودجه ای و شــرکت های دولتی از دیگر بحث های مطرح در کتاب یادشــده است.
با توجه به اینکه بودجه شــرکت های دولتی با تولید ناخالص داخلی در هم آمیخته شده اند نوعی آشفتگی پدیدار می شــود.
عملیات فرابودجــه ای از طریق شرکت های دولتی از دو مسیر اتفاق می افتد؛ مسیر نخست دخالت در قیمت گذاری کالاها و خدمات تولیدی است.
مسیر دوم اجرای پروژه های عمرانی به کمک منابع و تســهیلات ضمانت شده توسط دولت از صندوق ها، شبکه بانکی یا بانک مرکزی اســت.
در مورد اول دخالت دولت در قیمت گذاری دولتی یا دادن کمــک زیان کمتر از مقدار واقعی مورد نیاز به ایجاد زیان در شرکت های دولتی منجر می شــود.
تجمع این زیان ها در ترازنامه شرکت ها بعد از گذشــت چند ســال ادامه زندگی شرکت را مشکل می کند.